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仅十年时间，专项债已经成长为财政工具箱中的“当红明星”，备受公众瞩目。进入2024年下半年，财政举措频繁出台，其中，专项债无疑是最受关注的焦点。
10月12日的国务院新闻发布会上，财政部部长及其三位副部长详细介绍了“加大财政政策逆周期调节力度、推动经济高质量发展”的情况。在发布会中，“专项债”一词出现了35次，足以见得其受重视程度。
随后，在11月8日，随着“10万亿”计划的落地，专项债再次成为市场关注的焦点。全国人大常委会通过了关于批准增加地方政府债务限额，置换存量隐性债务的决议。议案建议增加6万亿元地方政府债务限额，并从2024年开始，连续五年，每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元用于化债，总计可置换隐性债务4万亿元。
这些资金均为专项债，微信整体指数日环比增加了215%，使得“专项债”一词的关注度急剧上升。尽管这一政策引发了广泛讨论，但仍有许多人对“什么是专项债？”感到困惑。
从2015年的1000亿元到如今的28万亿元，专项债的发展可谓迅猛。它主要用于有收益的基础设施建设，如高速公路、地铁、机场、产业园区等。如今，专项债的重要性已超过一般债，其余额占2023年全国GDP的26%。
专项债的兴起与政府的债务置换息息相关。2014年修订的《预算法》规定，地方政府唯一的举债方式是发行债券。此后，财政部实施限额管理，上级政府通过控制限额来控制下级政府的举债程度。专项债的发行，很大程度上是为了置换之前非债券形式的债务。
专项债之所以能在短时间内迅速发展，部分原因在于它不受政府财政赤字率的影响，资金使用更为灵活。而且，由于其必须投向有收益的项目，因此能够带动社会资本投资。
在申请专项债的过程中，经济发达的省份往往更容易获得额度。除了量化标准外，专项债的分配还受到债务管理绩效和地方申请因素的影响。为了获取更多额度，一些地区可能会提前“包装”项目，以提高项目的收益预测。
然而，在实际使用过程中，专项债也面临着资金被挪用、闲置等问题。为此，财政部制定了一系列措施，如加强监管、建立奖惩机制，以鼓励地方政府合理使用专项债资金。
随着政策的演变，专项债的使用范围也在不断扩大。如今，它不仅可以用于交通、市政、社会事业等领域，还可以用于偿还存量债务、置换隐性债务，以及用于土地储备和收购存量商品房。
近期，随着10万亿元的专项债政策出台，它再次被用于置换存量隐性债务。这一政策旨在通过借新还旧的方式，将隐性债务转化为显性债务，拉长偿债期限，减轻付息压力。
然而，需要注意的是，部分地区政府债务率已处于较高水平，一次性新增较大规模专项债可能加剧地方付息压力。因此，在发行债券时，需根据不同地区的实际情况，平稳推进。
南方周末记者 吴超
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